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信息來源：Chinese websites | 發(fā)布時間：2021年05月24日
森林環(huán)境的惡化已經(jīng)使可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)成為國際林業(yè)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵問題，這也使得入世后的中國林業(yè)，在由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，面臨更大的挑戰(zhàn)。作為解決森林問題、實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的一種有效手段，森林認(rèn)證已經(jīng)在世界范圍內(nèi)得到了越來越多的國家的認(rèn)可和支持。在我國，人們也逐漸認(rèn)識到森林認(rèn)證對于森林經(jīng)營和管理工作與國際接軌，實(shí)現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展的重大意義。本文將主要從法律的視角進(jìn)一步探討森林認(rèn)證的相關(guān)問題，以促進(jìn)我國森林資源的可持續(xù)發(fā)展。
一、我國森林資源保護(hù)的現(xiàn)狀
我國對森林資源的保護(hù)和管理較之從前已經(jīng)有了很大的改觀，但仍然存在一些問題。比如說，森林資源總量不足，增長緩慢，存在重造林、輕管護(hù)，邊建設(shè)、邊破壞的現(xiàn)象；森林資源結(jié)構(gòu)不合理，可采資源銳減，按目前的消耗速度，再過五年半可采資源將消失殆盡；森林資源質(zhì)量不高，林地生產(chǎn)力日趨下降；超限額采伐、林地逆轉(zhuǎn)呈擴(kuò)張之勢等等。這些問題反映出森林資源管理形勢十分嚴(yán)峻，一方面國家投入大量資金恢復(fù)植被，另一方面僅有的森林資源在不斷地遭到破壞。
造成上述問題的原因也很多，諸如1、某些利益方短期行為明顯，往往是局部利益考慮的多、全局利益考慮的少；2、森林法律法規(guī)的具體落實(shí)缺乏實(shí)效，有些法律滯后，不適應(yīng)新的形勢發(fā)展的要求；3、在森林資源管護(hù)與發(fā)展的關(guān)系上，重造輕管，致使森林資源增長緩慢。我們知道造林要取得成效必須是“三分造，七分管”，但是某些地方是“七分造，三分管，甚至沒有管”，片面追求造林?jǐn)?shù)量增加，忽視造林質(zhì)量提高，加之經(jīng)營不合理，致使造林成效難以鞏固；4、不合理的利用方式是造成森林資源質(zhì)量下降的重要原因之一，普遍存在單純追求經(jīng)濟(jì)效益的傾向，森林質(zhì)量不斷下降，生態(tài)功能日趨減弱；5、重點(diǎn)國有林區(qū)現(xiàn)行的管理體制不僅造成了國家對重點(diǎn)林區(qū)森林資源監(jiān)督管理失控，同時也是造成森林資源過量消耗的重要根源。①如果這些問題不解決，將影響到林業(yè)生存和發(fā)展的空間，影響到我國國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的跨越式發(fā)展也就無從談起。
事實(shí)上，森林采伐本身并不意味著一定會破壞森林，假如人們以不破壞環(huán)境的方式，模仿森林的自然發(fā)育過程來采伐森林，是不會對森林造成不良影響的。在現(xiàn)今的森林法律法規(guī)政策的體系下，由于其本身的局限性，對上述問題我們往往難以避免，更難以解決，這使得我們很難再自信的去面對森林。而森林認(rèn)證的出現(xiàn)給了我們走出這一困境的希望與動力。
二、森林認(rèn)證概述
森林可持續(xù)經(jīng)營的認(rèn)證是一種運(yùn)用市場機(jī)制來促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營的工具，簡稱森林認(rèn)證、木材認(rèn)證或統(tǒng)稱認(rèn)證。森林認(rèn)證包括兩個基本內(nèi)容，即森林經(jīng)營認(rèn)證和產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證。森林經(jīng)營認(rèn)證是根據(jù)所制定的一系列原則、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，按照規(guī)定的和公認(rèn)的程序?qū)ι纸?jīng)營業(yè)績進(jìn)行認(rèn)證，而產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證是對木材加工企業(yè)的各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)，即從原木運(yùn)輸、加工、流通直至最終消費(fèi)者的整個鏈進(jìn)行認(rèn)證。①通俗地講，森林認(rèn)證就是由一個獨(dú)立的第三方來對森林的經(jīng)營管理方式進(jìn)行評估并簽發(fā)一個書面證書的過程；對以可持續(xù)方式經(jīng)營從而得到了認(rèn)證的森林中采伐出來的產(chǎn)品還可以貼上“綠色標(biāo)簽”。②森林認(rèn)證一個突出的特點(diǎn)就是自愿性，體現(xiàn)的是申請者的自覺意識。森林認(rèn)證是一個市場經(jīng)濟(jì)措施，通過市場導(dǎo)向提高合理利用森林的意識，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的目的。森林認(rèn)證之所以由獨(dú)立的第三方進(jìn)行，其目的是為了保證森林認(rèn)證的公正性和透明性。森林認(rèn)證是對森林經(jīng)營進(jìn)行證明的過程，內(nèi)容涉及森林經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)可行性、生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)以及社區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
1993年成立于加拿大多倫多的全球森林管理委員會（FSC），在全面考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會三個方面因素之后，制定了森林可持續(xù)經(jīng)營的原則和標(biāo)準(zhǔn)，形成一套保護(hù)森林的認(rèn)證體系，要求林產(chǎn)品零售商所銷售的林產(chǎn)品不會破壞森林。森林認(rèn)證通過“產(chǎn)銷監(jiān)管鏈”對木材產(chǎn)品進(jìn)入市場進(jìn)行全過程跟蹤，即從森林到鋸木廠，再到木材加工廠，再到倉庫和商店，直至進(jìn)入顧客手中。它是通過市場需求來推動企業(yè)對森林實(shí)行良好經(jīng)營的工具。FSC認(rèn)證體系是目前世界上較為成熟、可操作性強(qiáng)的森林認(rèn)證體系。木材或家具生產(chǎn)商一旦貼上FSC的標(biāo)簽，等于拿到了在全球林業(yè)市場暢通無阻的通行證。因?yàn)?span>FSC這面招牌表明他們的木材及其產(chǎn)品是來自那些經(jīng)營良好的森林。這樣用戶對木材及其產(chǎn)品市場的來源也就更清楚、并且容易識別。消費(fèi)者就可以在選購木材、紙張和投資的過程中能夠支持林業(yè)向良性的方向發(fā)展。
森林認(rèn)證的出現(xiàn)才十年左右時間，而被廣泛應(yīng)用也只是近五年的事，中國正式開始森林認(rèn)證工作是在2001年。2001年5月15日，由WWF（世界自然基金會）/WB（世界銀行）聯(lián)盟倡議發(fā)起并資助的森林認(rèn)證工作組在北京正式成立。 而今對于企業(yè)來說，森林認(rèn)證已經(jīng)不再象前兩年那樣陌生了，越來越多的企業(yè)積極參與了認(rèn)證工作。截止到2003年底，國內(nèi)已有50多個企業(yè)獲得了產(chǎn)銷監(jiān)督鏈的認(rèn)證。
三、從法律的視角看森林認(rèn)證的意義
（一）從實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的角度。
關(guān)于森林資源可持續(xù)發(fā)展，加拿大森林環(huán)境部長J.S.maini曾下了這樣的定義：“在沒有不可接受的損害的情況下，長期保持森林的生產(chǎn)能力和可再生能力以及森林生態(tài)系統(tǒng)的物種多樣性。”從森林法律法規(guī)的制定到實(shí)施，保護(hù)環(huán)境，維持森林的可持續(xù)發(fā)展都是其不變的目標(biāo)。在這一點(diǎn)上森林認(rèn)證與森林法律法規(guī)所追求的價值目標(biāo)是一致的，可以說是志同道合。森林認(rèn)證具有一定的環(huán)境效益，主要表現(xiàn)在保護(hù)生物多樣性及其價值、水資源、土壤、獨(dú)特而脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀等；維持森林的生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，促進(jìn)森林的可持續(xù)經(jīng)營；保護(hù)瀕危物種及其生境等方面。①
森林認(rèn)證的主要目的首先就是提高森林的經(jīng)營水平，實(shí)現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營。目前，我國森林經(jīng)營單位仍然是根據(jù)主管部門批準(zhǔn)的森林經(jīng)營方案來經(jīng)營，森林經(jīng)營單位在引入森林可持續(xù)經(jīng)營機(jī)制方面仍然缺乏技術(shù)支撐、有效的指導(dǎo)和監(jiān)督。森林認(rèn)證將以我國的森林保護(hù)和可持續(xù)經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)為技術(shù)支撐，監(jiān)督、檢驗(yàn)森林經(jīng)營單位的森林經(jīng)營實(shí)踐，促進(jìn)森林的可持續(xù)經(jīng)營。開展森林認(rèn)證的經(jīng)營單位必須按照可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系經(jīng)營森林，必然促進(jìn)森林經(jīng)營技術(shù)和管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，這對于解決我國當(dāng)前森林經(jīng)營水平不高、森林生產(chǎn)率低的問題，具有重要意義。森林認(rèn)證不僅要求森林經(jīng)營活動是可持續(xù)的，而且要符合環(huán)境要求。它可確保森林經(jīng)營活動不破壞環(huán)境，維持整個森林的生態(tài)環(huán)境。這將有利于保護(hù)我國日益惡化的森林生態(tài)環(huán)境，有利于保護(hù)瀕危物種、生物多樣性及其生存環(huán)境。森林認(rèn)證在客觀上也促進(jìn)了森林法律法規(guī)目的的實(shí)現(xiàn)。
（二）從法律關(guān)系主體的角度。
法律關(guān)系主體是法律關(guān)系的參加者，即在法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務(wù)的承擔(dān)者。②政府主管部門、森林經(jīng)營單位、林產(chǎn)品加工企業(yè)和經(jīng)銷公司、林區(qū)職工和居民、消費(fèi)者等就是森林法律關(guān)系的主體。同時他們也是森林認(rèn)證的相關(guān)利益方。森林認(rèn)證的社會效益就是確保所有利益各方的權(quán)利得到尊重和實(shí)現(xiàn)。這樣可以協(xié)調(diào)相關(guān)利益方在森林法律關(guān)系中的矛盾沖突，彌補(bǔ)法律所帶來的缺陷。
我們可以通過這幾個相關(guān)利益方在森林認(rèn)證中的作用看出森林認(rèn)證的社會效益。
1、政府主管部門
政府主管部門是有關(guān)林業(yè)的法律、法規(guī)和政策的制定者、頒布者和執(zhí)行者，在森林資源管理、培育、保護(hù)和利用，木材生產(chǎn)、加工、銷售和貿(mào)易以及市場規(guī)范等方面發(fā)揮著決定性作用；是制定、頒布和實(shí)施行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的主管部門，在決定采取何種森林認(rèn)證體系、制定國家森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、建立森林認(rèn)證機(jī)構(gòu)、提高森林認(rèn)證評審能力、加強(qiáng)森林認(rèn)證方面的研究和推廣、鼓勵森林經(jīng)營單位實(shí)施森林認(rèn)證、培育認(rèn)證林產(chǎn)品市場需求、提高公眾環(huán)境保護(hù)意識、加強(qiáng)森林認(rèn)證管理與宣傳等方面起著關(guān)鍵作用。政府部門是實(shí)施森林認(rèn)證的最主要權(quán)益相關(guān)者。
2、森林經(jīng)營單位
森林經(jīng)營單位承擔(dān)森林經(jīng)營的職責(zé)，有權(quán)利用森林資源，是森林經(jīng)營管理和利用的主體，是實(shí)施森林認(rèn)證的關(guān)鍵權(quán)益相關(guān)者。森林經(jīng)營良好、管理水平高，可以降低森林認(rèn)證的間接成本，即減少為了通過森林認(rèn)證所做的準(zhǔn)備工作和改進(jìn)工作的花費(fèi)。森林經(jīng)營單位通過森林認(rèn)證可以獲得更高的市場銷售價格和收益。同時，通過森林認(rèn)證可以進(jìn)一步改進(jìn)森林管理，提高森林生產(chǎn)力，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)森林的多目標(biāo)合理利用。
3、林產(chǎn)品加工企業(yè)和經(jīng)銷公司
林產(chǎn)品加工企業(yè)和經(jīng)銷公司是連接從森林生產(chǎn)的木材到林產(chǎn)品消費(fèi)者的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證的主要對象。如果對環(huán)境和消費(fèi)者負(fù)責(zé)任的經(jīng)銷公司承諾優(yōu)先或只采購銷售經(jīng)認(rèn)證貼有標(biāo)簽的林產(chǎn)品，將促進(jìn)林產(chǎn)品加工企業(yè)優(yōu)先購買認(rèn)證過的木材，就會形成對認(rèn)證木材的市場需求，從而帶動森林經(jīng)營的認(rèn)證。
4、林區(qū)職工和居民
林區(qū)職工和居民是直接的森林認(rèn)證的參與者和受影響對象，他們對森林認(rèn)證的認(rèn)識和接受程度將影響森林認(rèn)證工作的開展。提高林區(qū)職工和居民的環(huán)保意識，充分尊重和滿足他們的合法權(quán)益是順利開展森林認(rèn)證的關(guān)鍵因素之一。
5、消費(fèi)者
消費(fèi)者的環(huán)保意識和對林產(chǎn)品的需求取向是森林認(rèn)證的源動力。保護(hù)森林，其實(shí)并不只是林業(yè)工作者的責(zé)任。人們的日常消費(fèi)與森林保護(hù)是息息相關(guān)的。消費(fèi)者購買木材產(chǎn)品的行為要有利于保護(hù)，而不是破壞森林資源。推廣森林認(rèn)證是要告訴消費(fèi)者，只有這樣的森林出產(chǎn)的木材才不會對環(huán)境造成傷害。同時，提高消費(fèi)者的環(huán)保意識，鼓勵消費(fèi)者優(yōu)先購買認(rèn)證標(biāo)記的林產(chǎn)品，通過消費(fèi)者對環(huán)保產(chǎn)品的選擇，可以引導(dǎo)森林經(jīng)營單位走上健康、環(huán)保的發(fā)展道路，推動森林認(rèn)證的發(fā)展。
這些相關(guān)利益方在森林法律關(guān)系中的角色基本上與他們在森林認(rèn)證中的角色一致，他們所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用在理論上也是相同的，因?yàn)樗麄兊慕K 極利益是一致的，也就是維持森林的可持續(xù)發(fā)展。但是，在森林認(rèn)證中可以實(shí)現(xiàn)的社會效益在森林法律體系中并不一定可以充分實(shí)現(xiàn)，在森林法律法規(guī)的具體實(shí)施過程中，相關(guān)利益方時常因?yàn)闊o法在某種程度上達(dá)成一致，形成一種暫時的利益沖突，產(chǎn)生矛盾或者使矛盾激化。其中一個比較突出的原因就是，從實(shí)施方式上看，法律是由國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施的；從主觀意志上看，由于沒有直接利益的驅(qū)動，相關(guān)利益方在遵守森林法律法規(guī)時往往是淡漠的、被動的。而森林認(rèn)證體現(xiàn)的是一種“自愿”，對于森林經(jīng)營企業(yè)來說，進(jìn)行森林認(rèn)證是一種客觀要求的主觀自愿的行為。
客觀上，中國經(jīng)濟(jì)入世后必將與世界經(jīng)濟(jì)全面接軌，面臨著更為廣闊的國際市場，這必然給中國家具等林產(chǎn)品出口帶來了非常良好的機(jī)遇。無論是在國際市場，還是在國內(nèi)市場，消費(fèi)者的環(huán)境意識都在不斷提高，綠色消費(fèi)已成為一種時尚，購買經(jīng)過認(rèn)證的木材及林產(chǎn)品是保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境的積極選擇。我國是木材生產(chǎn)大國，每年出口36億美元的木材到歐美地區(qū)。目前的跡象表明，經(jīng)過認(rèn)證的林產(chǎn)品，可以消除各國對環(huán)境保護(hù)的貿(mào)易壁壘，森林認(rèn)證已成為我國企業(yè)進(jìn)入國際市場的“護(hù)照”。在這個日益全球化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，企業(yè)必定會趨利避害主動參與森林認(rèn)證。而森林法律法規(guī)的“后臺”就沒有如此大的吸引力了。
主觀上，以政府主管部門與森林經(jīng)營企業(yè)的關(guān)系為例，我們可以看出森林認(rèn)證作為一種市場機(jī)制具有更大的靈活性，在市場激勵下更能發(fā)揮企業(yè)的積極性和主動性。事實(shí)上，政府和企業(yè)對于破壞森林可持續(xù)發(fā)展的危害性的認(rèn)識基本上是一致的，不一致的是各自的利益取向。政府的利益在于謀求社會的整體利益，而企業(yè)的利益在于降低成本，提高利潤，兩者之間存在著一定的緊張關(guān)系。企業(yè)缺乏促進(jìn)森林可持續(xù)發(fā)展的直接動力，企業(yè)動力的來源就是經(jīng)濟(jì)刺激，而森林認(rèn)證可以給予企業(yè)這一經(jīng)濟(jì)刺激動力——利潤與市場。強(qiáng)有力的市場在敦促越來越多的人開始關(guān)注森林認(rèn)證。認(rèn)證能為企業(yè)帶來各方面的收益，這是企業(yè)開展森林認(rèn)證的動力。
從長遠(yuǎn)看，森林認(rèn)證通過市場的力量，促進(jìn)森林經(jīng)營單位向可持續(xù)經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變。根據(jù)森林認(rèn)證的要求，森林經(jīng)營單位首先要引進(jìn)先進(jìn)的管理體系和經(jīng)營體系，改善企業(yè)經(jīng)營管理狀況，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。森林認(rèn)證將推動企業(yè)按照可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行森林經(jīng)營，不僅會提高森林的生產(chǎn)力，而且有益于保護(hù)森林資源。
從眼前看，森林認(rèn)證可以增強(qiáng)企業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力，有利于企業(yè)保持現(xiàn)有市場份額或進(jìn)入新市場；森林認(rèn)證還可以使企業(yè)獲得一個高出非認(rèn)證產(chǎn)品一定比例的市場銷售價；通過森林認(rèn)證，企業(yè)將獲得經(jīng)濟(jì)效益，他們會自覺地將森林經(jīng)營活動納入可持續(xù)發(fā)展的框架之內(nèi)，從而提高了企業(yè)的環(huán)保形象。通過森林認(rèn)證，企業(yè)感到有利可圖了，原先被認(rèn)為只有投入沒有產(chǎn)出的環(huán)保事業(yè)一下成了搖錢樹。由于企業(yè)為了申請森林認(rèn)證，競相采用先進(jìn)的森林環(huán)保治理技術(shù)，森林環(huán)保治理技術(shù)的需求極大增加，這又為技術(shù)開發(fā)提供了動力，有助于森林環(huán)保的良性循環(huán)。
有了“森林認(rèn)證”這個“中間人”，政府主管部門與森林經(jīng)營企業(yè)的關(guān)系自然得到了緩和，政府主管部門不需要時常以執(zhí)法者的身份向企業(yè)施壓要其遵守法律法規(guī)，甚者給與法律的懲罰。在運(yùn)用國家強(qiáng)制力的場合，人們是被迫才遵守法律的，其守法的主動性和積極性更無從談起，很難保證法律得到充分的實(shí)施。而且，運(yùn)用國家強(qiáng)制力需要投入一定的人力、財(cái)力和物力，這就提高了法律運(yùn)行的成本，不符合法律的效益原則。美國學(xué)者博登海默認(rèn)為：“如果有必要將主要依賴政府強(qiáng)制力作為實(shí)施法律命令的手段，那么這只能表明該法律制度機(jī)能失靈而不是肯定其效力與功效。”①正如美國Collins Pine公司 B Howe所說：“長期以來我們一直抱怨政府令人窒息的規(guī)章制度，而認(rèn)證則為我們提供了一種內(nèi)在動力，鼓勵企業(yè)自覺自愿的努力達(dá)到一定的結(jié)果……單純靠法律法規(guī)卻往往很難做到這一點(diǎn)。”②
森林可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了以林為生居民的生計(jì)問題，以及森林提供的娛樂、文化和其他社會價值。開展森林認(rèn)證工作，可以將造林綠化、發(fā)展地區(qū)林業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民脫貧致富，以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來。森林認(rèn)證可以促進(jìn)與森林認(rèn)證有關(guān)的各權(quán)益相關(guān)者參與森林保護(hù)和森林可持續(xù)經(jīng)營,可以使各權(quán)益相關(guān)者在森林法律體系下應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和履行的義務(wù)一并實(shí)現(xiàn)了。也可以說，森林認(rèn)證有利于森林法律法規(guī)社會效益在較短的時間內(nèi)充分的實(shí)現(xiàn)。
（三）從推動森林法律法規(guī)的實(shí)施與完善角度。
1、森林認(rèn)證將強(qiáng)化我國森林法律法規(guī)的執(zhí)行力度。法的實(shí)現(xiàn)是指法的要求在社會生活中被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。法律只有實(shí)現(xiàn)才能起到建立和維護(hù)社會秩序的作用。不能實(shí)現(xiàn)的法律等于一紙空文，幾乎沒有意義。③FSC 10條原則的第一條明確要求，“森林管理應(yīng)尊重所在國的所有相關(guān)法律以及所在國加入的國際條約和協(xié)議”。世界環(huán)境與發(fā)展研究所最近的一份關(guān)于認(rèn)證對企業(yè)和政策影響的研究報(bào)告指出：森林認(rèn)證將提高企業(yè)對森林可持續(xù)經(jīng)營的認(rèn)識；獲得森林經(jīng)營認(rèn)證的企業(yè)將對其它企業(yè)產(chǎn)生示范作用；森林認(rèn)證將強(qiáng)化國家法律和政策的執(zhí)行。④因此，有些國家將森林認(rèn)證視為執(zhí)行國家現(xiàn)有法律法規(guī)以及政策的手段。 例如，對于中國以采伐限額為主的強(qiáng)制性行政管理體系來講，基于市場和自愿原則的森林認(rèn)證體系可以成為政府開展林業(yè)行業(yè)管理的有益補(bǔ)充。單一的制度對于一個社會的貢獻(xiàn)總是有一定的局限，多種制度配套運(yùn)轉(zhuǎn)，有機(jī)結(jié)合，相輔相成就可以提高每個制度的運(yùn)轉(zhuǎn)效益，進(jìn)而提高整個社會的運(yùn)轉(zhuǎn)效益，并且可以節(jié)省各種制度的社會成本。
2、森林認(rèn)證制度的發(fā)展有助于森林法律體系的健全和完善。森林經(jīng)營認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的要求不同程度地高于國家法律法規(guī)，或包括了更多的因素，如環(huán)境方面。改善森林經(jīng)營是所有森林認(rèn)證計(jì)劃的目標(biāo)和要求。森林經(jīng)營不僅要達(dá)到森林認(rèn)證的要求，而且還要求進(jìn)一步改善和提高，包括改善經(jīng)營體系、規(guī)劃和檔案，以及采取預(yù)防和緩和措施減少對環(huán)境的影響。法律應(yīng)該具有一定的超前性，才能推動社會的發(fā)展。目前，森林法律體系中的某些法律法規(guī)已經(jīng)顯現(xiàn)出一定的滯后性，所以說，作為高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的森林認(rèn)證制度，在一定程度上可以將我國的森林法律體系引領(lǐng)到一個更高的層次上。另外，森林認(rèn)證的發(fā)展將參與林業(yè)的各方聯(lián)系在一起，使利益各方的地位合法化，并讓他們參與法律法規(guī)的討論，可以有效的平衡各方利益，提高法律實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的效益，也有助于森林法律體系的健全和完善。
3、森林認(rèn)證的示范作用帶動了森林法律法規(guī)的宣傳，有助于提高全民的環(huán)保意識和法律意識。法的實(shí)現(xiàn)之所以有時變得很困難，一部分原因是因?yàn)槿狈εc之相對應(yīng)的法律文化作為其實(shí)現(xiàn)的土壤，人們還不具備相當(dāng)程度的法律意識。“知法”是培養(yǎng)人們的法律意識的第一步，法律宣傳又是讓人們執(zhí)法的最基礎(chǔ)最直接的方式之一。但是一般性的法律宣傳，收效并不盡如人意。在這方面，森林認(rèn)證又成為法律宣傳的良好媒介。森林認(rèn)證早期的主要影響是認(rèn)可良好的森林經(jīng)營，因?yàn)樯终J(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)是建立在良好的經(jīng)營實(shí)踐的基礎(chǔ)之上的。從目前的森林認(rèn)證實(shí)踐來看，認(rèn)證的森林沒有或極少數(shù)處于毀林或退化的狀態(tài)。森林認(rèn)證的主要作用是對其它森林經(jīng)營者的示范效應(yīng)，認(rèn)證的森林提供了一個森林可持續(xù)經(jīng)營的典范和模板。表明通過了森林認(rèn)證的森林經(jīng)營單位的森林經(jīng)營良好。因?yàn)樵黾恿苏鎸?shí)的利益驅(qū)動，相對與單純的法律宣傳，這種榜樣的示范性效果更加明顯，促使森林經(jīng)營者和林產(chǎn)品企業(yè)自覺的遵守森林法。森林認(rèn)證不僅考慮了森林經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益，而且強(qiáng)調(diào)了公眾廣泛的參與性，森林認(rèn)證活動提供了一種新的全社會辦林業(yè)、全民搞綠化的途徑，有助于提高全民環(huán)保意識和法律意識。
四、有關(guān)森林認(rèn)證立法的幾點(diǎn)思考
基于森林認(rèn)證對于森林資源的可持續(xù)發(fā)展，對于森林法律法規(guī)實(shí)施與完善的巨大推動作用，我們需要在全面、系統(tǒng)研究全球現(xiàn)有森林認(rèn)證體系的基礎(chǔ)上，吸取各體系的優(yōu)點(diǎn)，根據(jù)我國的國情和林情，按照國際慣例，建立一套中國的森林認(rèn)證的體系，而且還應(yīng)該將森林認(rèn)證法律化，換句話說，就是為森林認(rèn)證立法。
（一） 森林認(rèn)證立法的現(xiàn)實(shí)必要性
一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的需要，有必要及時制定新的法律法規(guī)，防止因法律法規(guī)的缺位而阻礙甚至破壞經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。隨著森林認(rèn)證制度的發(fā)展，立法的需要自然也就產(chǎn)生了。同時也是對現(xiàn)有森林法律體系的補(bǔ)充與完善，有利于提高整個森林法律體系的效益。例如，南美洲的玻利維亞，該國林業(yè)政策與法規(guī)參照森林認(rèn)證的有關(guān)原則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改和完善，將森林可持續(xù)經(jīng)營的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與國家林業(yè)政策法規(guī)融為一體，在吸收國際森林經(jīng)營寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時，促進(jìn)了森林認(rèn)證的發(fā)展。①
另一方面，森林認(rèn)證立法是森林認(rèn)證制度健康發(fā)展的保障。如同任何一種制度都有自己的優(yōu)勢一樣，每一種制度也都有自己的不足，森林認(rèn)證當(dāng)然也不會例外。由于森林認(rèn)證不具備強(qiáng)制性，而是遵循自愿原則，并通過商業(yè)認(rèn)證機(jī)制，借助市場對“可持續(xù)產(chǎn)品”的需求來推動實(shí)施的，它在提高森林經(jīng)營水平以及促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營方面作用顯著，相對于具有強(qiáng)制性和權(quán)威性的法律法規(guī)政策而言，被形象的稱為“軟政策工具”。②森林認(rèn)證不是萬能的，其本身機(jī)制具有一定的局限性，它并不能單獨(dú)的、充分的發(fā)揮其應(yīng)有的作用來解決所有的森林問題。在下列條件下，森林認(rèn)證就有可能鼓勵和導(dǎo)致不良的森林經(jīng)營:一是森林可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)沒有完全考慮到適合當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)性的因素；二是森林認(rèn)證機(jī)構(gòu)沒有充分了解當(dāng)?shù)氐那闆r，從而錯誤地引導(dǎo)了森林經(jīng)營；三是森林認(rèn)證是一個自愿的進(jìn)程，需要兼顧生產(chǎn)者和各方的利益，但就森林認(rèn)證活動本身來說，它也是一種市場機(jī)制，是一種企業(yè)行為，在市場和利潤的誘惑下，難免會染上市場經(jīng)濟(jì)的某些頑癥。例如，一些森林經(jīng)營單位認(rèn)為其經(jīng)營水平達(dá)不到認(rèn)證的要求，或無能力承擔(dān)費(fèi)用時，可能將產(chǎn)品轉(zhuǎn)向無環(huán)境意識的消費(fèi)者，從而惡化森林經(jīng)營,甚至可能會導(dǎo)致毀林。
如何避免、減少或者消除這些負(fù)面影響呢？法律在這方面就可以發(fā)揮其獨(dú)有的魅力了。法律規(guī)范作為人的行為規(guī)范或行為準(zhǔn)則，其主要功能和作用是規(guī)范人的行為，即法律規(guī)范規(guī)定人應(yīng)該如何行動，包括禁止什么行為、限制什么行為和鼓勵什么行為。法律還具有調(diào)整、保護(hù)、教育、指引和評價功能。我國法理學(xué)界一般認(rèn)為法具有以下四個特征：1、國家創(chuàng)制性。法律是由國家制定和認(rèn)可的。2、特殊規(guī)范性。法律規(guī)范是一種行為規(guī)范，通過對人們的行為提出模式化要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)調(diào)整社會關(guān)系的目的；法律規(guī)范在邏輯上由前提條件、行為模式和法律后果三部分組成，具有獨(dú)特的、嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)。3、普遍適用性。法作為一個整體在本國主權(quán)范圍內(nèi)或在法所規(guī)范的界限內(nèi)，具有使一切國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民一體遵行的法律效力。4、國家強(qiáng)制性。法律是由國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施的，這是法律的運(yùn)行有了可靠的保障。國內(nèi)外有些學(xué)者認(rèn)為，法的可訴性是現(xiàn)代法治國家中法的重要特征之一。法的可訴性是指法律作為一種規(guī)范人們外部行為的規(guī)則，可以被任何人（特別是公民和法人）在法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)中（特別是法院和仲裁機(jī)構(gòu)中）通過爭議解決程序（特別是訴訟程序）加以運(yùn)用的可能性。①如果為森林認(rèn)證立法，就可以通過國家制定并認(rèn)可，將森林認(rèn)證機(jī)構(gòu)、森林認(rèn)證的管理辦法、科學(xué)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等因素納入一個完整統(tǒng)一的法律中加以規(guī)范，使其具有了普遍適用性，并且由國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施，相關(guān)權(quán)利受到侵害還可以根據(jù)其可訴性尋求法律救濟(jì)。隨著法律的發(fā)展和演變，法律的目的、任務(wù)、作用和功能正朝著多元化的方向發(fā)展，法律具有越來越廣泛的任務(wù)、作用和功能。②森林法律法規(guī)就是保護(hù)森林環(huán)境、合理開發(fā)森林資源，就是協(xié)調(diào)或調(diào)整人與森林的關(guān)系。將國家林業(yè)法律法規(guī)和林業(yè)政策等具有強(qiáng)制約束力的“硬政策工具”與森林認(rèn)證的“軟政策工具”相互兼容，形成開放式的強(qiáng)有力的法律體系，這樣可以引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督森林和森林產(chǎn)品的經(jīng)營者遵照可持續(xù)經(jīng)營的基本原則和方法從事林業(yè)經(jīng)營活動，為森林的可持續(xù)發(fā)展提供雙重保險。
（二）森林認(rèn)證立法需要考慮的幾個問題
為了確保森林認(rèn)證的有效性、權(quán)威性、公平性、公正性和公開性，保證森林認(rèn)證質(zhì)量，促進(jìn)我國森林的可持續(xù)經(jīng)營，我們應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》、《中國21世紀(jì)議程林業(yè)行動計(jì)劃》等國家有關(guān)法律、法規(guī)和文件精神，以及蒙特利爾進(jìn)程等相關(guān)國際進(jìn)程，③逐步建立一系列規(guī)章制度，制定相關(guān)管理辦法，以規(guī)范我國的森林認(rèn)證市場,加快相關(guān)森林認(rèn)證立法的進(jìn)程，盡快建立起比較完善的適合我國國情的現(xiàn)代森林認(rèn)證法律體系。
1、 森林認(rèn)證立法應(yīng)該以森林資源的可持續(xù)發(fā)展為立法價值；以提升中國森林資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益為基本取向；應(yīng)該體現(xiàn)森林認(rèn)證自身的特點(diǎn)，應(yīng)該考慮到全部利益的群體，符合環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，保持透明度，依據(jù)環(huán)境的準(zhǔn)則進(jìn)行運(yùn)作等基本內(nèi)容，以科學(xué)、可信、公平、公正、公開為基本原則。
2、 森林認(rèn)證立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需求。《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告》（在九屆人大四次會議上）指出，2000年已經(jīng)建立起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的框架，到2010年，將建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系。森林認(rèn)證法律制度應(yīng)當(dāng)是充分體現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在需求的法律，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)下森林環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與森林保護(hù)的良性循環(huán)。
3、 森林認(rèn)證立法應(yīng)當(dāng)追求立法效益最大化。追求立法效益最大化的法律制度，實(shí)質(zhì)上是在諸多可能的制度中進(jìn)行立法和實(shí)施成本最低而實(shí)施收益最高的制度選擇。森林認(rèn)證立法應(yīng)當(dāng)追求實(shí)現(xiàn)在森林資源可持續(xù)供應(yīng)、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面整體的、長遠(yuǎn)的效益最大化。
（1）在開放程度上。現(xiàn)行森林認(rèn)證體系的森林可持續(xù)經(jīng)營原則和標(biāo)準(zhǔn)是世界各國森林經(jīng)營寶貴經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，特別是在生物多樣性保護(hù)和森林經(jīng)營的公開性等方面，都值得我們借鑒、吸納。我國的森林認(rèn)證體系應(yīng)定位于開放的體系，減少來自發(fā)達(dá)國家關(guān)于環(huán)境保護(hù)和森林問題的責(zé)難，不應(yīng)只局限于某一特定體系，要與國際接軌，爭取得到國際市場的承認(rèn)，為我國森林認(rèn)證獲得多體系的認(rèn)可創(chuàng)造條件，保證和開拓國際市場。
（2）與中國國情的契合度上。由于我國的森林管理體制、森林的所有權(quán)、經(jīng)營模式以及經(jīng)營方向不同，我國的森林認(rèn)證活動不可能完全照搬國外的模式。森林認(rèn)證工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅要遵循國家現(xiàn)有的法律法規(guī)及我國已簽署的國際條約和協(xié)議，還要考慮到我國地域遼闊，發(fā)展不平衡，考慮到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會、森林經(jīng)營、林產(chǎn)品加工與貿(mào)易等各個學(xué)科和領(lǐng)域，因此，我們必須研究制定一套科學(xué)的、符合我國國情和林情的森林可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系及森林認(rèn)證體系。比方說，為了使森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性，在標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，應(yīng)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的示范工作相結(jié)合。我們可以選擇2～3個條件比較好的地區(qū)或森林經(jīng)營單位（或加工企業(yè)），進(jìn)行森林經(jīng)營認(rèn)證和產(chǎn)銷監(jiān)管鏈審核示范。示范認(rèn)證可以為制定我國的森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和建立森林認(rèn)證體系提供依據(jù)。
（3）在追求制度創(chuàng)新及其與現(xiàn)行制度的協(xié)調(diào)上。以前的諸多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明過于注重追求制度創(chuàng)新，常常會忽視所創(chuàng)設(shè)的制度與現(xiàn)行制度間的協(xié)調(diào)。應(yīng)特別注意借鑒現(xiàn)行相關(guān)制度在實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，分析并促進(jìn)其與現(xiàn)行制度體系之間的兼容和協(xié)調(diào)。建立森林認(rèn)證法律體系要與相關(guān)法律法規(guī)銜接，與國家相關(guān)林業(yè)政策的實(shí)施結(jié)合起來，如限額采伐制度、天然林保護(hù)工程、森林生態(tài)基金補(bǔ)償制度以及國家生態(tài)建設(shè)工程等，它可在一定程度上加強(qiáng)這些政策的實(shí)施，或者提供一種機(jī)制。
